近期，中共上海市委、上海市人民政府以滬委發〔2017〕21號文件印發《中共上海市委上海市人民政府關于本市深化安全生產領域改革發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，向社會公開發布。

　　《實施意見》是貫徹落實中共中央國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》的重要舉措，是繼2014年上海市委市政府印發《上海市建立黨政同責一崗雙責齊抓共管安全生產責任體系的暫行規定》以來，上海安全生產工作的又一個重要文件。

　　《實施意見》的出臺實施，是貫徹落實黨中央以人民為中心的發展思想和對安全生產領域改革發展的新要求，樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，把思想和行動統一到黨的十九大精神和黨中央國務院重大決策部署上來，著力解決上海安全生產基礎不夠扎實、監管監察體制機制不夠完善、企業主體責任落實不到位等突出問題，而提出系統化的改革舉措。

　　同時，立足于超大型城市安全運行和生產安全的特點和規律，立足于牢牢守住城市安全底線，堅持問題導向、目標導向，《實施意見》運用改革、法治的思維和方式，創新管理舉措，從健全落實安全生產責任體系、理順安全監管體制、提升安全生產治理能力、建立安全預防控制體系、健全社會化服務體系、加強基礎保障能力建設等六個方面，細化了安全生產領域改革發展的方向、定位、時間表、路線圖，是當前和今后一個時期指導上海安全生產工作的行動綱領。

 

　　發展絕不能犧牲安全

　　《實施意見》確定了上海安全生產領域改革發展的基本要求和方向定位，概括為：一條紅線、五項原則、兩個導向。

　　堅守一條紅線，就是堅守發展絕不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線。堅持五項原則，就是堅持安全發展、改革創新、依法監管、源頭防范、系統治理。把握兩個導向，就是把握問題導向和目標導向。在這些原則下，《實施意見》要求著力完善安全生產監管體制機制，著力堵塞監管漏洞，著力壓實安全生產責任，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，切實增強安全防范治理能力，推動安全生產與職業健康相融合，促進安全生產形勢持續穩定好轉。

　　《實施意見》明確了上海深化安全生產領域改革發展的兩大階段性目標。到2020年，上海安全生產監管體制機制要基本成熟，法規政策制度基本完善。屆時，上海安全生產形勢持續好轉，生產安全事故和職業病危害得到有效防范，億元國內生產總值生產安全事故死亡率、工礦商貿就業人員十萬人生產安全事故死亡率、道路交通萬車生產安全事故死亡率等主要指標持續下降，逐漸形成良好的安全生產氛圍。

　　到2030年，上海將實現安全生產治理體系和治理能力現代化，城市運行安全和生產安全保障能力顯著增強，全社會和城市居民安全文明素質全面提升。

 

　　明確責任理順體制

　　確定了目標后，《實施意見》將安全生產領域改革發展的任務細分為六個重點。

　　第一是健全落實安全生產責任體系。《實施意見》指出，要嚴格落實黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責安全生產責任體系。一是加強黨委政府對安全發展的領導和監督。各級黨委、政府要把安全生產納入議事日程和工作報告內容，把推進區域安全發展、補齊城市安全短板納入黨委、政府綜合督查內容。二是落實黨政干部任期安全生產考核。安全生產一崗雙責履職情況和安全生產考核結果被納入黨政領導干部年度考核、績效考核、經濟責任審計、任職考察等，安全生產還被納入精神文明建設、黨風廉政建設、社會治安綜合治理等工作體系，從而建立與全面建成小康社會相適應和體現安全發展水平的考核評價體系。三是調整充實各級安委會機構，做實做強安委會“指導協調、監督檢查、巡查考核”功能。四是壓實部門監管責任，明確各有關部門安全生產和職業健康工作職責，并根據上海機構改革和“三定”工作總體部署，落實到部門“三定”職責規定中。五是嚴格落實企業主體責任，嚴格履行法定責任，建立健全全員負責、全程跟進、全面覆蓋的安全生產管理和責任體系，做到安全責任、管理、投入、培訓、應急救援、事故處置“六到位”。

　　第二，理順安全監管體制。《實施意見》明確了推進安全監管部門行政執法類公務員分類改革的方向，同時明確了安全監管部門是行政執法機構的定位，就重點充實基層一線(區、鄉鎮街道、各類園區)安全生產監管執法人員，把執法人員執法經費、車輛及其他裝備保障納入同級財政全額保障范圍，以及健全安全生產應急管理體系，提出了一系列措施要求。

　　第三，提升安全生產治理能力。《實施意見》提出了突出事中事后監管，規范和加強執法監督管理，推進安全生產依法治理的要求。一是堅持依法治理，加快修訂《上海市安全生產條例》，加強安全生產標準體系研究。二是規范和加強監管執法，實行行業主管與屬地監管并重、以分級屬地監管為基礎的工作格局。三是強化執法監督和保障，對安全監管執法人員執法資格、執法工作保障、執法業務培訓提出了基礎保障要求，保障執法嚴肅性。

　　第四，建立安全預防控制體系。《實施意見》主要從源頭防控、安全風險管控、隱患排查治理、完善職業病防治體系等方面，細化落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作體系。

　　第五，健全社會化服務體系。《實施意見》提出發揮市場機制的推動作用，更多地運用市場化、信息化、社會化方式加強安全生產的管理、服務和保障能力，具體可體現在支持安全生產專業服務機構健康發展、加強安全生產專業服務機構管理監督、健全完善政府購買服務機制、深化安全生產信用信息應用等方面。

　　第六，加強基礎保障能力建設。《實施意見》主要從保障安全生產的有效投入、加強安全產業發展、提高安全生產科技支撐、加強安全生產教育培訓和輿論監督等方面，要求推進安全生產事業健康發展。

 

　　55項舉措加緊落實

　　縱觀《實施意見》，具體有安全生產責任體系建設、理順安全監管體制、提升安全生產治理能力、建立安全預防控制體系、健全社會化服務體系、加強安全基礎保障能力建設等六大方面共55項制度性措施需要加緊落實。

　　(一)安全生產責任體系建設，共17項

　　1.發揮黨委政府對安全發展的領導監督作用，各級黨委、政府要把安全生產納入議事日程和工作報告內容，把推進區域安全發展、補齊城市安全短板納入黨委、政府綜合督查內容。

　　2.細化各級黨委、政府領導崗位安全生產主要職責，明確黨政主要負責人是本地區安全生產第一責任人，班子其他成員對分管范圍內的安全生產工作負領導責任，落實黨政領導干部任期安全生產考核。

　　3.將安全生產一崗雙責履職情況和安全生產考核結果納入黨政領導干部年度考核、績效考核、經濟責任審計、任職考察等，將安全生產納入精神文明建設、黨風廉政建設、社會治安綜合治理等工作體系，建立與全面建成小康社會相適應和體現安全發展水平的考核評價體系。

　　4.加強安全生產監管機構領導班子、干部隊伍建設，加強安全監管干部培訓和交流，培養和造就一支重責任、敢擔當、善作為的干部隊伍。

　　5.將安全發展理念和安全生產法律法規政策納入各級黨委中心組理論學習和各級黨政領導干部教育培訓內容。

　　6.健全安全投入保障制度，各級政府把安全生產資金納入本級財政預算，加大對公共安全設施、消防基礎設施、應急救援裝備、事故隱患治理、安全教育培訓、安全生產領域科技創新成果轉化推廣應用等方面的投入力度。

　　7.各級安全監管部門要配齊配強專職人員承擔安全生產委員會日常工作，從加強綜合協調、明確監管職能界面、加強機制建設、增強政府監管效能等方面強化安全生產綜合監管。要充分發揮指導協調、監督檢查、巡查考核作用，實施安全生產責任目標管理，建立安全生產巡查考核制度。

　　8.厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系，明確各有關部門安全生產和職業健康工作職責，并根據本市機構改革和“三定”工作總體部署，落實到部門“三定”職責規定中。

　　9.編制安全生產職責行政權力清單、責任清單、監管清單、任務清單。

　　10.督促企業增強法治意識，嚴格履行法定責任，建立健全全員負責、全程跟進、全面覆蓋的安全生產管理和責任體系，做到安全責任、管理、投入、培訓、應急救援、事故處置“六到位”。

　　11.督促企業建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重防控制度，開展風險辨識和自評價，實施風險警示，強化危險源監測和預警，建立隱患排查治理情況以及重大事故隱患治理情況向負有安全監管職責部門和企業職工代表大會“雙報告”制度，實行自查自改自報閉環管理。

　　12.建立多部門參與的考核會商機制。

　　13.推動地方國有企業將安全生產許可、安全生產標準化建設、安全誠信記錄等安全管理要求列為其對供應商管理的重要組成部分，并作為國有企業履行社會責任的重要評價指標。

　　14.建立安全生產激勵約束機制。建立安全生產績效考核與履職評定、職務晉升、獎勵懲處掛鉤制度。

　　15.健全和完善對事故相關責任人黨紀政紀處分、行政處罰、職業禁入、行業禁入、刑事責任等綜合追責的制度體系。

　　16.建立事故統計分析評估機制，事故結案一年內，負責事故調查的相關部門要對暴露問題的整改督辦情況組織開展評估，并及時向社會公開。

　　17.制定盡職照單免責、失職照單問責相關規定。

　　(二)理順安全監管體制，共5項

　　1.明確將市、區安全監管部門列為政府工作部門和行政執法機構，各級發展改革、財政、人力資源社會保障、機關事務管理等部門要依照各自職責，對各級安全監管部門行政執法經費、車輛以及其他裝備按照相關標準予以保障。

　　2.強化鄉鎮政府(街道辦事處)安全生產監管職能。各區政府要根據實際情況，明確負責安全生產監管的機構，統籌各類安全生產相關隊伍資源，充實配備符合法定要求和實際工作需要的具有行政執法資格的人員。

　　3.完善各類園區的安全生產監管體制，明確負責安全生產監管的機構和人員，指導、檢查、督促本園區內生產經營單位安全生產工作。

　　4.依托區政府總值班室強化安全生產應急值守工作，依托城市網格化綜合管理平臺建立街道鄉鎮應急處置指揮中心，負責安全生產應急值守、督促處置等工作。

　　5.強化應急救援力量體系建設，以市應急救援總隊為主體，安監、建設、民防、交通等行業的輔助救援隊伍為補充，專家隊伍為支撐，推進危險化學品等專業救援力量布點建設，進一步提升統一管理、調度使用、聯動處置效能。

　　(三)提升安全生產治理能力，共10項

　　1.加快修訂《上海市安全生產條例》。

　　2.加強安全生產標準體系研究。

　　3.各負有安全監管職責的部門應當建立監督檢查、計劃管理制度，明確監督檢查對象、重點、頻次、事項等，落實檢查率、整改率、處罰率統計分析制度。

　　4.嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度。

　　5.全面落實“雙隨機、一公開”制度，到2018年占監督檢查總量的70%。

　　6.完善事故調查中行政執法與刑事司法銜接機制。

　　7.健全完善政府購買安全生產服務制度。

　　8.按照國家有關規定，市、區兩級政府要落實安全監管執法的經費、車輛以及其他裝備。

　　9.提高安全監管執法標準化、信息化、科技化水平，探索全程錄像、快速檢測、執法文書數字化，實現安全生產現場執法全過程記錄。

　　10.建立執法業務培訓定期化、常態化機制。

　　(四)建立安全預防控制體系，共5項

　　1.制定出臺本市危險化學品生產、儲存布局規劃。

　　2.建立健全風險評估機制和事故隱患分級分類標準，建立健全風險隱患舉報機制、信息管理機制、風險應急準備和隱患治理機制。

　　3.加強事故隱患排查治理系統建設，督促生產經營單位按照規定申報排查治理情況，建立完善監管部門共享事故隱患排查治理系統的信息平臺。

　　4.落實市、區兩級重大隱患治理年度督辦制度，及時將督辦治理情況報送紀檢監察部門，對治理不力、督辦不力的納入政府核查問責范圍，實行約談告誡、公開曝光，情節嚴重的依法依規追究相關人員責任。

　　5.落實本市職業病防治“十三五”規劃。加快職業病危害嚴重企業的技術改造、轉型升級、淘汰退出。加強高危粉塵、高毒物品等職業病危害源頭治理。

　　(五)健全社會化服務體系，共8項

　　1.加強安全生產社會共治，支持行業協會開展自治自律建設，維護公平公正、有序競爭的市場環境。

　　2.完善安全生產和職業健康技術服務機構信息公示公開制度。

　　3.建立專業服務機構信用第三方評估機制，加強信用評估結果運用，將其作為資質認定、日常監管、政府購買服務、政策扶持、融資授信等的重要依據。

　　4.建立政府購買安全生產服務制度。進一步支持和規范包括社會組織、符合承接條件的事業單位、企業、機構等社會力量承接政府購買安全生產服務。

　　5.制定出臺鼓勵政策，通過雙向選擇，支持小微企業購買專業服務機構的安全生產技術服務。

　　6.完善《上海市安全生產信用信息管理辦法》。

　　7.落實安全生產信用記錄分級判定、歸集、共享、應用，完善失信聯合懲戒機制。

　　8.在危險化學品、交通運輸、建筑施工、金屬冶煉、漁業生產、特種設備、火災高危單位等高危行業、領域、企業強制實施安全生產責任保險制度。

　　(六)加強安全基礎保障能力建設，共10項

　　1.各級財政部門要建立健全安全生產和職業健康投入保障制度，強化安全生產投入和審計監督。

　　2.建立企業增加安全投入的激勵機制，全面落實安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄。

　　3.健全投融資服務體系，引導企業集聚發展災害防治、預測預警、檢測監控、個體防護、應急處置、安全文化等技術、裝備、服務產業。

　　4.積極開展新材料、新工藝、新業態安全風險評估、管控方面的理論研究。

　　5.積極推進安全科技先進成果轉化，推動工業機器人、智能裝備在危險工序和環節以及火災等應急救援處置中的廣泛應用。

　　6.加強安全生產自動化、信息化、智能化建設，開展安全生產大數據運用研究。

　　7.及時總結上海化學工業區應用危險化學品電子標簽自動識別系統試點成果，加快在本市危險化學品生產、儲存、運輸企業中推廣。

　　8.加強各有關部門危險化學品監管信息系統建設，實現信息互聯互通，加強聯合管控，實現危險化學品全生命周期管理。

　　9.扎實推進安全生產宣傳教育“七進”(進企業、進學校、進社區、進機關、進農村、進家庭、進公共場所)活動，把“七進”活動納入安全生產責任考核和文明單位、安全標準化、安全社區、平安社區、安全文化示范企業、“青年安全示范崗”創建以及“安康杯”競賽等工作中。

　　10.堅持正確方向和導向，加強新聞宣傳策劃，大力宣傳安全生產好經驗、好做法和基層一線典型事跡。